一、一個認識:地方自治的意義

法國政治學者托克維爾曾在他的名著《民主在美國》中提及,鄉鎮是最基礎的人類聯合,但也是最難以維持其自由存在的。然若鄉鎮的自由運作受到法律保障並成為一種習慣,那麼鄉鎮之自由運作將教導人民如何使用、享有自由,甚至進一步地能使人們理解到何謂自由的國家。

正如小學負擔著啟蒙的功能,人們對於全國政治運作的啟蒙,便在透過確實地落實、參與鄉鎮(地方)自治運作中受到最初啟發與初步的了解,這構成了「地方自治乃民主的小學」此一命題的意義。由此我們不難看出,地方自治與整體民主政治的密切關係。

二、一個癥結:財政不自主

地方自治的運作需要足夠的經費。道理十分明白,地方自治意味著地方能夠自主管理,能夠解決大部份行政與住民的需求。但要解決這些需求,除了要有權力之外,也需要有足夠充足的財力才行。故可以說,地方自治必須充分的財政自主為基礎。台灣常見地方建設難以推行或規劃無法落實,以致於建設無法劍及履及,肇使地方整體沒有顯著發展。扣除人謀不臧,最為重要的因素便是財政上預算分配不均此一痼疾。

中央政府之財政運作不同於地方之處,在於中央由於享有租稅高權(Steuerhoheit)使其財政受到龐大的稅收擔保,但地方政府卻沒有辦法如同中央以租稅手段擴張財源。台灣各地方自有財源由於區域發展之不均而不足以支撐地方運作,導致地方財政必須極度仰賴中央給出之統籌分配款與各類補助款。地方政府雖有權限、有規劃,卻常常面臨巧婦難為無米之炊,甚至得看中央臉色之窘境。

這種情況嚴重地窒礙並局限了台灣地方自治的運作與地方整體之發展。為使地方自治能順暢有效地運作並發揮其「民主的小學」功能,財政自主是首要必須解決的問題。

三、一個方向:住民做為地方的主人

再此,要回過來談地方自治的基礎理論,由此才能夠清楚地方自治的發展方向。在學術研究中,除了繼受德國憲法學而來的「制度性保障」見解,認為地方自治是憲法要求立法者應特別形成一套制度以保障其權利與功能確實行使之外,從日本引進學術討論的「住民主権說」則基於國民主權/主權在民原則,將地方自治視為國民主權深入到地方運作,有加深民主之功能。

在這兩種理論的結合下,可以說,「制度性保障」給予地方自治一個以法律制度構成的保護殼,「住民主権說」則賦予它更明確的思考引導。因此,地方自治一方面需要合理的制度,他方面更需要人民做為「在地的主人」之自我認識。而實際運作上,一如前面(二)所提及的,地方自治還必須以財政能夠充分自主作為基礎,才能使地方自治順暢地推動。

總言之,如果希望地方自治能夠順暢運作並進而發揮其「民主的小學」功能,必須具備一套合理的制度、足堪自主的財源以及住民的公民自覺三個條件。而這三個條件並不會在一時一刻就完全滿足,而是經過不斷地質疑、思考、爭取、修改,使有可能成形。這不是一個簡單的方向,而是無止盡的旅途。

社會不停變遷,問題亦層出不窮,或許完美的地方自治制度並不存在,但我們仍需不斷搜尋一個更好的可能性。這是因為,如同決定國家命運的並非什麼法或什麼政治人物而是全體國民,能夠決定一個地方現在未來的,也只有地方的住民。改變,從地方開始。

誌:2014/11/07已刊載於新公民議會